全国政协十三届三次会议第1397号提案

    题 目： 关于更好发挥政府性融资担保作用的提案

    提 案 者： 丁时勇

    内 容：

    为扶持小微企业和“三农”发展，国务院办公厅在2019年初印发了《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切实支持小微企业和“三农”发展的指导意见》，要求政府性融资担保、再担保机构要严格以小微企业和“三农”融资担保业务为主业、坚持保本微利运行、落实风险分担补偿等责任。各地也出台了相关管理办法、工作方案等，但在执行中还是遇到很多“难题”，政策难以“落地”。

    一是政策落实与风险容忍度的矛盾。为降低小微企业和“三农”融资成本以及国有金融担保企业风险点，国务院办公厅在对国有融资担保企业明确提出切实降低担保费率的同时，要求建立实施激励、补充机制和银担合作机制。从政府层面看，受地方经济发展水平、政府性债务还债因素的影响，对于国家要求建立的对国有金融担保企业资金补充、奖补激励、风险补偿和代偿补偿等奖补机制不到位，持续增强国有金融担保类企业发展能力和化解风险方案不具体，导致补充资金少、奖励力度不够。对银行而言，由于小微企业和涉农企业还款风险相对较高，为加强风险控制，部分银行优惠政策宣传较多，能落到实处的较少或在实际操作中提高“门槛”，致使“银担合作机制”不能很好地落实落细。

    二是考核体系与企业发展的矛盾。相关文件提出“银行业金融机构和融资担保、再担保机构要优化支小支农业务内部考核激励机制，提高支小支农业务考核指标权重、重点考核业务规模、户数及其占比、增量等指标，降低或取消相应利润考核要求”。在实际工作中，受经济下行和利润考核指标因素影响，银行对担保公司和民营企业融资门槛不断提高，部分银行暂停了中小微企业贷款担保业务，大部分地方银行只开展存量业务，导致金融担保类行业生存压力加大。加之信用网络化体系不健全，政府性融资担保、再担保机构逾期代偿量、坏呆账不断增加，实现国家聚集支小支农融资担保任务更加艰巨。

    为此建议：

    一、明确行业风险容忍度。一是建立分类管理机制。探索建立金融类企业资产负债表分类管理制度，以国有金融担保企业为试点，对资产负债表进行分类管理即经营担保类和扶小扶农公益类，对公益类每一笔担保业务加强监督管理，即严监测、严审计、重跟踪、重惩处，杜绝担保企业工作人员不作为、乱作为导致不良贷款率虚增。二是落实监管风险点。国有金融担保公司作为服务企业的重要支点，其风险远远高于银行。对非银行业国有金融担保机构风险监管点进行明确，如可在不高于当年银行贷款不良率目标3个百分点以内（含）确定，并根据经济发展态势和形势变化适时调整。

    二、构建资金奖补机制。一是建立农业产业引导基金、农业产业发展基金和小微企业发展项目基金，作为所辖范围金融担保企业的重要奖补资金渠道。二是用国有资本收益进行奖补。三是根据呆坏账核销情况，以一个或两个经营年度为补充资本周期，对担保机构进行资本补充。四是在一个经营年度内扶小扶农降低的担保费率，年度审计后及时补充。五是根据支小支农担保项目比例或资金比例，每年由农业农村委、扶贫办、经信委等行业主管部门对担保公司实施奖励。

    三、构建银担合作监督机制。经济下行压力导致银担合作受限，供需矛盾日益显现，国有金融担保机构呈现出“巧妇难为无米之炊”。为落实国家支小支农政策，在国家层面对银担合作建立监督机制，培养小微企业的壮大和农村经济的发展。

    四、构建信用网络体系。建议在全国范围内建立全方位的网络化信用共享平台，形成纵横交错的信誉管理体系，实现资源共享，改变各自为阵的态势，堵住管理漏洞。

    五、构建统一管理模式。可将涉农金融担保企业作为国有全资或国有独资企业进行打造，主要从事支小支农金融担保业务，有利于资本注入、资金流动和不良贷款率、资本充足率及呆坏帐的核算管理。

    全国政协十三届三次会议第1458号提案

    题 目： 关于在重大决策部署中重新定位自然资源资产负债表的提案

    提 案 者： 吕忠梅

    内 容：

    《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首次提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”。4年多地方试点取得一定成效，也存在探索内容多杂、基本遵循不明确、与其他工作重复及缺乏集成协同、成果单薄难以应用、应用领域不清等问题。有必要在全国推开前，对标重大决策部署，重新定位自然资源资产负债表。

    一、在四项重大决策部署中定位自然资源资产负债表

    《决定》“加快转变政府职能”“深化财税体制改革”“加强社会主义民主政治制度建设”和“加快生态文明制度建设”四大项改革任务涉及五类报表（报告），都可与自然资源资产负债表建立关联。

    （一）国民经济核算体系中的扩展核算及全国和地方资产负债表（未见时间表，应晚于政府综合财务报告）

    为“加快转变政府职能”和“健全宏观调控体系”项下任务。各地试点编制的自然资源资产负债未考虑主体、负债、价值量，因此隶属国家和地方扩展核算的实物量核算。全国和地方资产负债表在国民经济核算账户下，除房屋下的土地及储备土地外，几乎未包括其他自然资源资产。该项下编制自然资源资产负债表可作为全国和地方资产负债表的补充，共同反映经济体总体自然资源资产和非自然资源资产和负债情况。

    （二）政府综合财务报告和部门财务报告（2020年全面开展）

    为《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》项下工作。中央和地方政府以及自然资源及生态环境管理部门都需要编制资产负债表，可将自然资源资产和生态环境负债作为资产负债表的组成部分。报表主体是政府部门和自然资源及生态环境管理部门，可扩展到财政预算事业机构。

    （三）政府预算绩效管理评价体系建设（2021—2023年）

    预算绩效评价针对所有财政预算主体，其在财务报表的基础上，进一步评价产出及效率效果如何。自然资源资产负债表编制目的之一是对领导干部进行自然资源资产责任离任审计，两者存在宏观和微观关系，微观评价有助于做实宏观评价。

    （四）全民所有自然资源（资产）报告（2021年开始年报议题）

    为“加强社会主义民主政治制度建设”项下任务。国有自然资源（资产）报告是站在国家高度评价“国有资源开发利用和生态环境保护情况，相关资金的征收、管理、分配和使用情况，资源环境保护项目的建设情况和运营效果、国有资源管理部门的职责履行情况”，其中站在自然资源所有权人角度的自然资源资产负债表应是国有自然资源（资产）报告的组成部分，更强调经济贡献。

    （五）自然资源资产负债表（未见明确时间表）

    因各文件未明确自然资源资产负债表主体，因此可根据需求编制各类主体的自然资源资产负债表。

    二、建议

    在上述五类主表（报告）的框架下，可编制以下四类主体的自然资源资产负债表，可纳入上级主表，也可独立。并明确各类报表的遵循、借鉴、探索内容和应用。

    （一）国家和地方的自然资源资产负债表。1.遵循联合国等联合开发的《环境经济核算体系2012中心框架》（SEEA2012）及相关文件。2.借鉴澳大利亚等国家落实核算实践。3.探索制定符合中国实际的环境经济核算体系；探索利用中国微观企业工商会计数据、政府财政预决算数据、自然资源生态环境调查监测数据等数据编制路径；探索环境活动账户（包括环保支出账户、资源管理账户等）的编制。4.成果用于国际对比；衡量中国生态文明建设历程；为环境、资源、经济宏观政策制定提供决策信息。

    （二）政府和部门的自然资源资产负债表。1.遵循《预算法》《审计法》和《政府会计准则》。2.借鉴《国际财务报告标准》《国际政府公共部门准则》以及《美国联邦会计准则》中的资源会计制度。3.探索如何决策将财政预决算数据归为自然资源资产还是负债；探索建立反映预算→工作→效率效果因果关系的指标体系，并体现在“十四五”规划的绩效指标中；探索将权责清单作为附注事项报告。4.成果用于央地、不同部门、所有权监管者与权益人事权财权划分信息支撑；政府自然资源管理预算绩效评价；管理责任审计等。

    （三）所有权人的自然资源资产负债表。1.遵循《矿产资源法》等单门类资源法和《企业会计准则》。2.借鉴《国际会计准则》以及英国油气管理局、皇家地产公司等自然资源资产负债表编制方法。3.探索从政府各种角色中分离自然资源所有权管理者权责；探索自然资源价值估算方法及参数数据库建设；探索所有权人的自然资源资产负债表和其他自然资源资产负债表的勾稽关系。4.成果应用于为有偿使用法律和经济实现方式提供信息；为税费制度改革提供信息；为所有者监管者权责分配提供信息；所有权人资产管理信息披露；管理者责任审计。

    （四）用权人的自然资源资产负债表。1.遵循《矿产资源法》等单门类法和《企业会计准则》。2.借鉴《国际会计准则》。3.探索不同的所有权实现方式（招标、拍卖、挂牌、租赁、行政许可、协议等）中，如何界定使用权人资产；探索微观工商会计中自然资源会计及与宏观统计关系。4.成果应用于作为所有者权益管理的抓手；所有权收益管理的稽查审计；为资源环境税费政策改革完善提供精准信息；机制性宏观调控的信息支撑。

    全国政协十三届三次会议第1764号提案

    题 目： 关于加快推动长江经济带生态文明建设法治化进程的提案

    提 案 者： 王济光

    内 容：

    推动长江经济带发展，是党中央作出的重大决策部署，是关系国家发展全局的重大战略。加强长江经济带生态文明建设，必须统筹考虑长江流域各区域的现实情况，以法治精神思考长江生态文明建设的路径和方法，以法治化理念来处理好并着力形成互利共赢的区域经济体制。

    目前，全国人大常委会已经把推进《长江保护法》列入立法工作计划，但从进展情况来看，还需加大立法的科学化、民主化程度，做好现实与长远的兼顾和结合，以规划、协调、保护、监管和协同为主线，适当加快立法进程。

    为此建议：

    第一，形成以健全长江经济带区域协调机制为核心的立法体系。围绕长江全流域生态环境联防联控、产业系统创新、基础设施共建共享，公共服务普惠便利为重点，明确长江生态环境保护共抓共管、合作共赢的体制机制。立法规范区域协调机制的基本领域，科学界定合作理念、基本政策、监管体制、公共政策、运转机制等，并鼓励各类区域、各类主体进行系统化创新，实现对水工程、水资源、水生态、水环境、水交通、水安全等的综合保护，并最终形成全流域的绿色发展大格局。

    第二，构建长江流域综合性监管执法监察体制。通过立法对长江流域的山水林田湖草实施综合管理和系统管理，落实对流域水文、水环境、水生态、水安全等的综合监测和保护。在长江流域建立山水林田湖草自然资源资产综合管理模式，建立自然资源资产负债表、领导干部自然资源资产离任审计、生态文明建设目标评价考核等制度，建立自然资源产权管理清单，实现对自然资源资产的综合监管。

    第三，健全长江流域生态系统健康的标准体系。建立规范市场准入标准，体现优化上中下游地区城市群发展方向和格局，在全流域统一规定产业准入“负面清单”和红线管控硬约束，实现资源最优配置。建立长江流域资源开发、岸线利用、生态修复、环境保护标准，促进分级流域内各相关部门提高山水林田湖草的综合治理绩效。建立长江流域生态文明评价和考核标准，对长江流域处于不同主体功能区和处于不同发展阶段的行政区域，确定差异化评价考核指标，调动各地在服务长江经济带绿色生态发展方面的积极性。

    第四，建立多元协调的生态保护补偿机制。确定中央政府的财政支持方式，设立公益性长江保护专项基金，专门用于长江经济带生态修复和保护，加大纵向生态补偿力度。推动建立长江流域相邻省市跨省流域横向生态补偿机制，解决长江保护经费欠缺问题。完善区域内部生态补偿机制，加大对重点地区横向生态补偿力度。形成多元化投入保障、生态环境损害赔偿、环境污染第三方治理等制度机制，助推绿色发展法治化。建立“一揽子综合性生态补偿制度”，根据考核结果和绩效评估测算，确定补偿、补助和奖励资金总额，主要用于长江水环境治理、水生态修复、水资源保护等工作。

    第五，完善长江保护工作的管理机构体系。按照流域监管体制改革方案的要求，改革管理和监督体制，设立协调性议事机构——长江保护委员会，同时设立单列的综合执法监察机构和监测机构。防止部门监管分割和国家投资的重复化，提升分类监管的综合绩效，明确组建长江流域综合执法队伍，开展包括水资源、水污染、水生态、水运输、矿产资源开采等方面的综合执法，统筹开展长江水量、泥沙、水生态、水环境的综合监测。完善人大监督制度，明确政府、检察院、法院应定期向同级人大常委会专门汇报长江综合保护情况。建立政协民主监督机制，明确人民政协作为专门协商机构对长江流域生态环境保护开展民主监督。强化社会公众监督，鼓励并引导公众积极参与长江保护综合规划编制、执行以及其它管理决策。

    全国政协十三届三次会议第2318号提案

    题 目： 关于“十四五”时期加强巩固我国西部地区脱贫成果的提案

    提 案 者： 蓝天立、王炯、多杰热旦、刘晓凯、李江、欧阳坚、柯尊平、崔波、韩勇、刘慕仁、董恒宇、钱学明、李彬、磨长英、欧彦伶、唐云舒、梁琰

    内 容：

    脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程。这是习近平总书记的明确要求。2020年底我国将实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫的目标，但由于新冠肺炎疫情带来的新挑战，加上基础弱、底子薄，西部地区巩固脱贫成果难度加大，亟需国家层面继续给予大力支持。为此提出如下建议：

    一、将加强巩固西部地区脱贫成果纳入“十四五”规划，保障资金投入。注重脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，将脱贫攻坚与乡村振兴衔接的指导性意见纳入“十四五”规划，形成扶贫开发与乡村振兴战略有机衔接的良性互动格局。加大对西部地区新增政府债务限额的支持,建立解决相对贫困人口的财政扶持政策体系。延续并调整放宽中央财政扶贫专项资金使用范围，允许县级围绕巩固脱贫攻坚成效和实施乡村振兴任务，统筹用于培育壮大西部地区特色产业、改善农村人居环境、提高公共服务水平，增强贫困人口自我发展能力和抵御风险能力。

    二、继续加强基础设施建设，持续改善西部地区发展条件。加快西部地区对外通道建设，降低高速铁路建设地方出资比例，并安排预算内投资建设。西部地区列入国家“十四五”规划的高速公路项目，继续按照静态投资的30%安排中央资金，普通国道新改建项目的中央补助标准较一般地区上浮10%，其中边境线区域内国道全额补助建安费。加大对西部干线公路改造、村屯道路建设、农村公路养护的资金支持，并建立与之相适应的养护资金增长机制。加大西部地区水利项目投资力度，中型水库建设中央补助投资按总投资的50%予以补助，继续按照80%的补助比例给予农村饮水工程资金支持。

    三、强化后续政策支持，建立长效帮扶机制。帮扶政策方面，对于退出的贫困县、贫困村、贫困人口，保持三至五年过渡期，加快建立防止返贫监测和帮扶机制，将发达省区对口帮扶贫困地区的政策延续到2025年。产业政策方面，支持西部地区加快建设农产品仓储保鲜冷链物流设施和现代农业产业园，大力发展智慧农业，推进农业与文化旅游、健康养老等产业深度融合，在用地指标、项目审批、投资融资等方面给予倾斜。财税政策方面，继续保留中央财政专项扶贫资金，增加农村劳动力技能培训经费和困难群众社保补助，实施东部龙头企业到西部创业的税收优惠政策。允许扶贫资金用于设立“防贫保险”，建立长效防贫机制。金融政策方面，适当延长扶贫小额信贷贴息和风险补偿金等政策，推动涉农保险行业发展，提高保额和覆盖面。允许新增贷款、续贷展期贷款在脱贫攻坚任务结束后继续给予贴息和纳入风险补偿。

    四、做好社会保障工作，提升抵御风险能力。完善返贫认定、退出认定管理机制，分配就业补助资金向西部地区倾斜，支持已摘帽县分阶段分步骤实施农村旧房整治。在现行医保制度之外，支持2020年底前将住院和门诊慢性病兜底保障政策转为在基本医保、大病保险、医疗救助三重保障框架下进行。对无劳动能力或有重病、残疾人的困难家庭，长期给予最低生活保障政策兜底。中央新推出的50万亿元基建投资计划，应给予西部地区倾斜支持，划拨一部分资金用于医疗、教育、卫生、社保等方面。

    五、重视环境保护，建立完善生态补偿机制。将西部生态移民迁出区生态修复全部纳入退耕退牧还林还草工程，把集中连片特困区列为生态效益补偿综合试验区，区域内林地、草地和湿地等生态建设用地纳入国家生态补偿范围，逐年提高生态公益林补偿标准，使其达到50—80元/亩，接近林地租金标准，并建立动态调整机制。“十三五”易地扶贫搬迁结束后，继续开展西部地区避灾搬迁和生态搬迁，实现和满足群众搬迁愿望。