生态补偿机制“尝”后需“补”

　　———全国政协“建立生态补偿机制中存在的问题和建议”双周协商座谈会综述

　　本报记者 吕巍

　　党的十八大以来，国家对健全和完善生态补偿机制做出了一系列重要决策部署，十九届四中全会进一步要求落实生态补偿制度。各地认真贯彻落实党中央决策部署，创新生态补偿实践模式，积极探索综合生态补偿机制。全国20个省份实施了流域水环境质量奖补机制，近10个省份出台了大气环境质量奖补政策，近10个省份逐步扩大补偿内容。皖、浙两省更是历经7年的实践和探索，形成了生态补偿的“新安江模式”。

　　随着生态补偿机制的不断深入推进，相关法制建设滞后、补偿指标体系不健全不科学、市场化生态补偿机制建立难、建立后运转不良、分头管理分散补偿现象突出等一系列问题也不断显现。2019年5月，全国政协副主席、民盟中央常务副主席陈晓光率民盟中央调研组赴宁夏、四川开展“建立市场化、多元化生态补偿机制”专题调研，全国政协人口资源环境委员会组成“建立生态补偿机制中存在的问题和建议”专题调研组，由全国政协副主席李斌带队，赴皖浙两省对新安江流域生态补偿机制试点（2012年由全国政协推动建立）总体情况、补偿机制具体实施情况进行民主监督性调研，试图由“点”代“面”，真实还原生态补偿机制中的困难与问题。

　　在调研的基础上，民盟中央和全国政协人资环委又于12月5日联合承办全国政协“建立生态补偿机制中存在的问题和建议”双周协商座谈会，组织部分全国政协委员、专家和国家部委相关负责人深入研讨，互动交流，为尚在尝试和探索中的生态补偿机制“查缺补漏”、“把脉问诊”。

　　补偿什么？如何补偿？———向制度体系要答案

　　生态环境具有区域整体性、时空连续性、资源公共性和经济价值性，生态补偿机制就是按照“谁受益、谁付费，谁保护、谁受偿”的原则，将保护成本以及为保护而放弃的产业发展机会成本补偿给保护主体。

　　“话是这么说，但‘环境账’、‘经济账’可不是那么容易算清的，不然也不会出现那么多生态补偿各方因出资比例、资金分配比例无法达成共识而导致补偿标准不合理不科学的现象。出现这些问题不仅是因为我国生态系统服务价值测算、生态环境监测评估等支撑不足，更反映出我国生态保护补偿法制建设相对滞后。”全国

　　政协委员、安徽省政协主席、党组书记张昌尔发言直指生态补偿机制的立法问题。

　　“的确，目前我国对生态补偿各相关方的权利、义务缺乏法律规范。作为市场交易主体的生态服务提供者和受益者的范围和责任、权益、义务等难以确定，导致生态保护修复的责权利难以真正落实。《生态补偿条例》2010年就列入立法计划了，但到现在还未出台。生态补偿机制缺少专项的法律法规支撑，将影响可持续发展。”全国政协副秘书长、民盟中央专职副主席张道宏表示。

　　“应从法律层面明确生态保护补偿的法律地位、法理依据、内涵范围，在补偿原则、责任主体、对象、标准、方式、激励、监管和权利义务等各方面做出系统性规定和刚性约束，为生态保护补偿提供法治保障。”全国政协人口资源环境委员会副主任、九三学社中央专职副主席兼秘书长印红说。

　　在此基础上，她还提出加强生态保护补偿机制基础研究，科学完善补偿指标体系，在制度层面上有针对性地分别制定国家和地方性生态补偿制度，分领域生态保护补偿实施制度等，逐步形成国家统筹、系统完备、科学规范、行之有效的生态保护补偿制度体系。

　　全国政协委员、新疆诚和诚法律事务所主任潘晓燕认为，除了补上法律法规的缺失环节，现有的制度和规定对生态环境破坏的惩罚力度过轻也应引起重视。“应进一步明确区分森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地的监管主体，加重在生态修复上的赔偿。”

　　这一观点得到了全国政协常委、九三学社中央副主席、生态环境部副部长黄润秋的认同。

　　“我国是有生态环境损害赔偿制度的，这项制度的实行可以使受损的公众环境利益得到有效的补偿。可探索将生态环境损害赔偿资金用于生态综合补偿，对生态环境损害无法修复、上缴国库纳入预算管理的赔偿资金，可用于补偿生态脆弱地区的生态系统保护修复，或用于补偿有关地方处理历史遗留环境问题。”黄润秋表示。

　　谁来补偿？补偿多少？——呼唤多元化生态补偿机制

　　座谈会上，委员和专家们对于生态补偿资金的投入不足问题反映强烈。

　　全国政协委员、内蒙古自治区兴安盟副盟长张利文关注的是自然保护区的生态补偿政策。她表示，现有的生态补偿政策落实到自然保护区的比例严重不足，各地自然保护区的生态补偿政策落实主要依靠申请项目和公益林补偿、草原生态补奖等部门政策，补偿标准普遍偏低。

　　全国政协常委、黑龙江省政协副主席、民盟黑龙江省主委赵雨森反映了森林生态补偿模式的单一问题。“目前，我国绝大部分的森林生态补偿项目都是政府公共财政补偿，林业碳汇交易、水资源交易等市场化补偿模式并没有得到充分运用和发展，给中央财政和地方财政带来难以想象的压力，很难长期保持住合理的补偿标准。”

　　全国政协常委、四川省政协副主席、民盟四川省主委赵振铣主张完善重点生态功能区转移支付补偿机制，增加转移支付补偿力度。全国政协委员、青海省政协副主席、九三学社青海省主委杜德志则大力呼吁建立多渠道多元化的资金投入体系，解决三江源退化草地治理和自然保护区内矿业权退出的补偿问题。

　　“补偿资金主要来源于财政，市场化和社会化参与程度不高必然导致资金总量不足。”黄润秋直言。

　　“生态环境补偿不能仅依赖中央和地方政府财政拨款投入，而是应构建以企业为主体、以市场为枢纽，以专业化为平台的多元化补偿市场机制。”作为在长江生态保护中发挥了骨干主力作用的三峡集团有限公司的原党组书记、董事长，全国政协常委卢纯总结实践经验，建议政府将优质资源向产业龙头企业配置集中，发挥领军企业引领标杆作用，实现生态保护专业化实施、产业化发展、市场化运作。

　　张道宏提出以政府调控为主、市场化运作为辅，逐步形成政府规制主导下的市场化生态补偿机制。“考虑实现三点核心内容：政府制定相应的市场规则进行监管和惩罚，通过市场化手段提高政府主导的生态补偿效率，避免政府对社会力量的挤出效应。”

　　他建议，借鉴国际“生态银行”实践模式，建立储备交易和政策性银行、商业银行、投资基金相辅相成的多元化“生态银行”体系。同时，建立生态资产与生态产品的交易平台，完善生态资源产权交易市场。

　　“在生态地区尤其应该建立国家级生态产品交易市场，实行生态产品提供者赋权、消费者付费制度，允许生态产品与用能权、碳排放权、排污权、用水权等发展权配额进行兑换，鼓励发达地区首先向生态地区购买发展权配额。”全国政协委员、浙江丽水市中医医院院长雷后兴说。

　　“多个渠道引水、一个龙头用水”———长效协调机制必不可少

　　在张昌尔看来，建立完善的生态补偿协调机制，理顺各方生态关系和利益关系，破解生态保护补偿整体性与管辖权分割的矛盾，形成谁受益谁补偿、谁损害谁赔偿的利益调节格局，是推动生态补偿工作取得新进展的关键所在。

　　“这是因为，在推进生态补偿过程中，受行政区划影响，加之各方利益诉求不同，在补偿的考核指标、补偿标准、监测方式等方面，很难达成一致意见。尤其是省际之间的生态补偿，如缺少中央层面的协调指导和资金支持，协调难度就更大。”

　　他建议在国家层面建立生态补偿机制协调组织，统筹规划生态补偿有关政策，明确相关部门职责，整合生态补偿现有资金资源。省际之间也要分级建立联动组织保障体系，搭建常态化沟通平台。

　　黄润秋对建立和完善省级综合生态补偿机制十分关注。“应建立省级领导负责的议事协调机制，研究解决重大问题，抓好部门协调和监督落实。牵头部门负责方案和规划制定、资金整合和分配、效益评估等，各相关部门做好规划落实，提供指标监测数据，并就各自负责领域的专项与综合补偿资金分配比例提出建议。”

　　他还提出了各生态领域补偿资金的协调统筹问题。“要统筹整合森林、草原、湿地等生态保护资金，水、气、土等不同要素的污染防治专项资金，制定资金统筹使用办法，重点解决资金多头管理、投入分散、重复投入等突出问题。”黄润秋表示。

　　生态补偿效益评估结果与生态文明绩效评价考核之间的协调对接问题是生态环境部环境规划院生态环境补偿研究中心主任、研究员刘桂环关注的重点。在她看来，如果这两者不能实现直接挂钩，评估结果就只能是“软约束”而不是“硬约束”。

　　“建议健全生态补偿效益评估的部际联动机制，实现生态补偿效益评估数据收集、平台建设以及评估监管的无缝衔接，加快实现有关部委在生态补偿效益评估中的数据信息共享。”刘桂环还提出，完善和厘清各部门在生态补偿效益评估中的职责，确保评估各个环节不缺项漏项。

　　“一定要发挥中央的协调统筹和引导作用，保持政策的连贯性和稳定性，建立生态补偿长效机制，体现国家对全民所有公共产品的保护。”印红表示。