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《中国政协》策划:中国经改与顶层设计

2014-02-12 14:34:44 来源:《中国政协》杂志 李香钻我有话说
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    如果用一个词形容刚刚过去的2013年,“改革”最有可能赢得大多数人的共识——细数2013年中央政府推出的改革力度之大、出台措施之密集可谓前所未有:

    ——在举世瞩目的中共十八大上形成的新的领导集体和新一届政府启动了全面深化改革的重要战略部署;

    ——十八届三中全会通过的全面深化改革决定回应了民众的迫切期待,为中国未来的改革和发展制定了明确的路线图;

    ——被视为中国经济风向标的中央经济工作会议于2013年的最后一个月召开,中央将“稳中求进,改革创新”确定为2014年经济工作的核心;

    ——在辞旧迎新之际,中共中央政治局召开会议,决定成立中央全面深化改革领导小组,由习近平总书记任组长。这一非同寻常的安排,体现了党和政府推进改革的政治勇气和智慧,昭示着中国的改革步伐在新的一年开始全面深化,并向纵深推进;

    2014年,注定是中国现代化进程中又一个关键年份。中国经济能否借着十八届三中全会全面改革的东风,在新的一年里迎来国民经济收入与民众收入“比翼齐飞”的局面?全面深化改革的持续推进,从顶层设计开始的新一轮改革能否引领中国经济释放更大红利?在复杂多变的世界经济形势面前,我们能否从容应对?

    这一切,有待2014年揭晓答案……

    “顶层设计”:改革需要大手笔

    一个工程学术语——“顶层设计”,正成为中国新的政治新名词。其在工程学中的本义是统筹考虑项目各层次和各要素,追根溯源,统揽全局,在最高层次上寻求问题的解决之道。如今,“顶层设计”和“摸着石头过河”一样,成为全面深化改革必须坚持的方法。

    “顶层设计”对新一轮指导经济发展与改革意义重大。改革开放30年来,中国经济总量占世界经济的份额已从1978年的1.8%提高到2011年的10%左右,2010年超过日本,成为全球第二大经济体。随着经济规模越来越大,影响中国经济发展的因素也越来越复杂、积累的深层次矛盾问题越来越多,如何避免“头痛医头脚痛医脚”,从源头上化解积弊,在重点领域取得突破,必须要有“顶层设计”。

    许多政协委员都认同,加强“顶层设计”是现阶段中国解决错综复杂矛盾的重要途径。一些根深蒂固的问题,必须通过自身而下的措施才能解决。消除对GDP的盲目崇拜,离不开完善干部考核体系;面对贫富差距扩大的严峻形势,必须从国家层面改革分配制度;解决民营经济的“玻璃门”、“弹簧门”问题,则需要从战略层面破除制约民企发展的现实瓶颈;对于房价暴涨以及随之而来的暴力拆迁等民怨集中的问题,则需要综合利用经济、社会以及市场等多种手段加以解决……

    在中国改革开放走进新世纪的历史性进程中,“顶层设计”也越来越多地被高层提及,频频出现在党和政府的重要文件中,这也预示着中国改革事业进入了新的阶段:

    2010年10月,“顶层设计”在中共中央关于“十二五”规划的建议中首次出现。 2012年12月31日,在中共中央政治局集体学习会上,习近平总书记指出,改革开放是前无古人的崭新事业,必须坚持正确的方法论,在不断实践探索中推进。要加强宏观思考和顶层设计,更加注重改革的系统性、整体性、协同性,同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破,不断把改革开放引向深入。

    2013年11月,党的十八届三中全会公报提出,坚持政府处理改革发展稳定关系,胆子要大、步子要稳,加强顶层设计和摸着石头过河相结合,整体推进和重点突破相促进,提高改革决策科学性,广泛凝聚共识,形成改革合力。

    “中国改革走到现在,需要理性、需要统筹、需要全局观,必须进行自上而下的顶层设计。”十一届全国政协委员、中央社会主义学院党组书记叶小文说,“加强‘顶层设计’是由当今中国经济社会转型的必要性和必然性所决定的”。

    “上”与“下”:既要顶层设计,也要摸石过河

    中央全面深化改革领导小组成立的消息,让全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林欣喜不已。“‘改革与危机赛跑’不是危言耸听。面对改革形势的深刻复杂变化,改革更需要加强顶层设计、统筹规划和综合协调。建立一个高层次的改革协调机构,加强对全面改革的组织和协调,其现实性、重要性、迫切性不亚于上个世纪80年代。”迟福林委员如是说。

    据了解,中央全面深化改革领导小组负责改革的总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实,主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案;统一部署全国性重大改革;统筹协调处理全局性、长远性、跨地区跨部门的重大改革问题;指导、推动、督促中央有关重大改革政策措施的组织落实。

    此后,北京、天津、黑龙江、重庆、湖北、浙江等省市党委也提出了成立全面深化改革领导小组的计划。一系列的举措,让国人看到了中央全面深化改革的坚定决心,增强了实现民族复兴伟大中国梦的信心。

    “不谋万世者,不足以谋一时;不谋全局者,不足以谋一域。”强调顶层设计,其实是强调改革的大局观和全局观。趟深水,过险滩,“导航仪”不可或缺。有科学的顶层设计,才有合理的改革路径;有明晰的系统谋划,才有扎实的改革措施。

    全国政协副主席陈元认为,加强顶层设计要着眼全局,整体谋划,注重系统性、有序性、协调性、可操作性。一是突出系统性和全局性。近年来,一些改革没有整体系统谋划,缺乏配套措施;一些改革各自为政、各搞一套,导致改革变形走样。二是明确改革的优先顺序。如果缺乏有序引导,就容易偏离改革目标,难以有效推进改革。三是必须把总体改革与各项改革的关系、各项改革之间的关系研究清楚,增强各项改革措施之间的协调性。四是既要把握方向,也要有具体方案和措施的支持;不仅要明确改革措施和要求,还要有激励、惩戒机制,提高执行效率。

    加强顶层设计,始于科学发展的时代要求,源于不变不行的现实忧患。不可否认,35年来改革开放大潮奔涌,创造了举世瞩目的“中国奇迹”,但“发展起来以后的问题不比不发展时少”:要稳增长也要调结构,要发展经济也要保护环境,要推进资源价格市场化也要抑制通货膨胀,要提高劳动报酬也要控制企业运营成本,要理顺政府与市场关系则离不开政府职能转变、市场体系建设、金融体制改革等……啃掉这些“硬骨头”,非一个地方或一个领域能够单打独挑地完成,必须从顶层谋篇布局。

    “现在每项改革都环环相扣,离开顶层设计恐怕一事无成。”全国政协常委、著名经济学家林毅夫举了一个例子,要改变粗放型的经济增长方式,需要改革收入分配制度。因为收入分配制度改革是扩大国内消费需求,实现经济结构战略性调整的关键。但收入分配体制改革不仅涉及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整,还涉及到城乡地区行业利益、地方和中央利益的重大调整。“这样的改革如果没有顶层设计,单靠地方和部门层面的探索,很难有实质性进展。”

    “改革本身是有风险的,要做好对改革风险的预见和预案的准备工作。”全国政协委员、清华大学经济管理学院院长钱颖一提醒道,有些风险并非是源自改革本身,而是由一些外部因素引起的。这些外部因素包括:经济增速的较大变化,既可能是下降,也可能是突然高涨;外部环境的变化,包括资本的流动、外贸等情况;局部的危机,包括局部企业经营上的困难;非经济的突发因素。“对这些情况都应该有预案,哪些改革是可以放缓的,哪些是必须要进行的,应该事先都有设计。”

    加强顶层设计,并不等于不要“摸着石头过河”。“摸着石头过河”,可以说是对中国改革最形象的描述。邓小平曾指出,要走一步看一步,一点一点摸索,出现问题就及时应对,发现错误就马上纠正。从发轫于安徽小岗村的家庭联产承包,到萌芽于深圳小渔村的特区开放,35年来,许多重大改革都源自地方创新,再由国家指导支持,最后在全国推广普及。靠“自上而下”与“自下而上”的良性互动,中国跨过了一条又一条的改革大河。

    去年10月底,公司注册资本登记制度改革在全国推进。此前,按照政府转变职能、简政放权的总体改革思路,北京中关村、上海浦东、广东等地先后试水企业登记制度创新,“宽进严管”引发企业注册热潮。显然,该制度就是顶层设计与“摸石过河”相结合的成果之一。

    “行之有效的改革,大多是顶层设计和实践探索有机结合的产物。”迟福林委员认为,只有鼓励大胆探索、勇于开拓,包容失败,才是尊重规律、尊重实践。

    “干全新的事业,做前人没有做过的事情,最需要的就是不断地探索,探索就得继续‘摸石头’。我们不否认经验的积累,不否认认识的深化,但自以为已经达到对改革道路的全部认识,对改革实践的全面把握,实在是一种狂妄加无知的‘理性自负’。”长期研究改革问题的中央党校教授辛鸣说,“三十余年的改革历程对于某一个具体的改革者来说可能已经是不短的时间了,但对于改革本身来说只是历史长河中的短短一瞬。”

    “知屋漏者在宇下,知政失者在草野。”强调“摸着石头过河”,其实是强调改革的群众观。亿万人民是改革主体。“摸着石头过河”,就要尊重基层首创精神,就要集思广益,鼓励先行先试,让群众探索实践的涓涓细流,汇聚为推动改革的滚滚热潮。越是牵涉面广、关乎百姓切身利益的改革,往往难度越大。问计于民,问需于民,让每一份改革方案集民智、顺民意,才会破解千难万难。

    “办法在基层、智慧在群众。只有真正生活在水边,生产在河里的当地‘渔民’才对河流的水文、地貌更加熟悉,才会有更多‘渡河’的办法。”全国政协常委、国务院参事室主任陈进玉认为,来自基层的改革经验对于下一步全局性的改革具有借鉴意义,“在土地制度改革,教育、卫生、社保体制改革等方面,很多地区都已经开展先行探索,他们的经验、教训弥足珍贵,值得在制定全局性改革方案时予以总结、借鉴。”

    陈元副主席强调,要把“自上而下”与“自下而上“结合起来,尊重实践经验和基层创新。一是从基层探索中获得启发和经验。许多基层的制度创新,往往都能为整体改革提供重要的方向提示和实践经验。要尊重群众首创精神和基层鲜活实践,善于从中找到一般规律。二是广泛倾听基层意见和群众诉求。深入调查研究,了解基层情况,确保改革设计符合实际。三是采取试点探索、循序渐进的方法。顶层设计要审慎,全面论证,科学决策,但又不能畏首畏尾,裹足不前。对一些亟待突破但又没有完全把握的顶层设计,要通过试点探索,经过基层大胆试验、小心试错并予以完善之后审慎推出。四是顶层设计要留出一些空间。调动地方和社会的积极性和创造性,鼓励在总体框架下结合局部具体特点进行创新。

    加强顶层设计和摸着石头过河都是推进改革的重要方法。在摸石过河中加深对规律的认识,在统筹规划中协力推进改革,我们就能克服各种困难,使改革进程沿着正确方向前进。

[责任编辑:芸子]
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